Нужна ли Украине налоговая реформа?

Исторически основная цель любой системы налогообложения состоит в обеспечении средств, необходимых для функционирования государства. Эта цель остается основной, несмотря на то, что большинство развитых держав в настоящее время тратят гораздо больше денег на социальные программы, чем непосредственно на основные функции. Так уж сложилось, что направление социализации стало превалирующим, однако это направление является жизненно важным только с точки зрения определенных политических сил, которые, надо признать, являются в настоящее время доминирующими и в Украине. Если в предыдущие исторические периоды определяющими расходами являлись расходы на оборону, то теперь тяжесть бюджета определяется именно социальной нагрузкой. Последнее привело к тому, что практически во всех развитых странах доля бюджета относительно объема ВВП существенно повысилась. Повышение доли бюджета сопровождалось соответственно увеличением количества налогов, повышением их ставок и стремлением повысить уровень их собираемости. Попытки отдельных правительств снизить налоговую нагрузку иногда играли существенную роль в оживлении конкретных экономик, но в целом не меняли общую тенденцию.

Естественно, что увеличение доли бюджета в экономике требует определенной платы, и этой платой являются темпы роста экономики. Большинство развитых обществ, обладающих достаточным богатством, готовы платить за социальное благополучие эту цену. Причем величина этой платы является по существу некоторой общественной договоренностью, которую поддерживают или принимают большинство не только простого населения, но и предпринимателей, что особенно важно.

После распада Советского Союза перед Украиной возникла проблема создания как новой налоговой системы, определяющей перечень и принципы взимания налогов, так и новой службы обеспечивающей поступление налогов. Использование существующей в СССР системы не представлялось возможным, прежде всего потому, что поступление средств в бюджет в значительной мере достигалось неналоговыми методами, включая изъятия у предприятий сверхнормативной прибыли и перераспределения доходов путем установления директивных цен.

Довольно естественным представлялось, что в основу налоговой системы будут положены не только принципы, но и конкретные положения, используемые в европейских странах. Однако в силу как объективных, так и субъективных причин перенос европейских норм, к тому же корректируемых местными деятелями, не привел к созданию сколько-нибудь эффективной системы. По мнению практически всех иностранных экспертов налоговая система в Украине относится к одной из наименее эффективных в мире.

Конечно, рассматривать все экономические проблемы страны, как результат несовершенства налогового законодательства и его применения, по крайней мере, нелепо. Существует множество других факторов, не позволяющих создать экономически эффективную систему в стране. Однако вклад нашей налоговой системы в такие явления как теневая экономика, коррупция, неблагоприятный инвестиционный климат трудно переоценить.

В чем же основные недостатки налоговой системы в Украине? В принципе они хорошо известны:

1. Налоговое законодательство Украины крайне сложно. Количество налогов и сборов исключительно велико. Естественно, можно говорить, что существует множество стран, где налоговое законодательство, также громоздко и противоречиво. Однако, то, что является приемлемым для стран с высоким уровнем развития, экономический рост для которых не является абсолютным приоритетом, абсолютно недопустимо для стран, для которых задача роста экономики является первоочередной.

2. Налоговое законодательство Украины противоречиво. Нормы, содержащиеся в различных законах противоположны. Отсутствует четкий приоритет нормативных актов, налоговые органы берут на себя трактовку законов, что приводит к ущемлению прав налогоплательщиков.
3. Практика администрирования налогов, включая методы проведения проверок, не соответствуют европейским стандартам. По существу используется принцип презумпции виновности налогоплательщика.
4. Налоговая нагрузка слишком велика для развивающихся стран. Есть европейские страны, налоговая нагрузка в которых выше, чем в Украине, однако не будем забывать, что темпы роста в Евросоюзе одни из самых низких в мире.
5. Запутанность и противоречивость налоговой системы обеспечивает стабильность коррупционных схем и теневой экономики. НДС практически всеми экономистами признается как самый коррупционный налог, а от налога на прибыль очень легко уклоняться путем искусственной минимизации прибыли.
Динамика налоговой нагрузки в Украине в период с 2002 по 2008 годы приведена в таблице 1. Данные приведены непосредственно по налогам, всем неналоговым платежам и обязательным социальным отчислениям. Приведенные данные подтверждают, что налоговая нагрузка имеет устойчивую тенденцию к повышению.

Таблица 1. Динамика налоговой нагрузки в Украине в период с 2002 по 2008 гг.

Средний уровень налоговой нагрузки является важным показателем, однако не отражает равномерности налоговой нагрузки на разные предприятия. Дело в том, что уровень равномерности налоговой нагрузки является существенным фактором, определяющим влияние налоговой системы на экономическую активность. Показатели, приведенные в таблице 1, автоматически включают низкий уровень налоговой нагрузки определенных предприятий, прежде всего экспортно-ориентированных (имеется в виду компенсация им экспортного НДС). Если оценить уровень налоговой нагрузки среднестатистического предприятия, не занимающегося внешнеэкономической деятельностью, и не производящего подакцизные товары, то он составляет около 45% от произведенной добавленной стоимости и более 50% чистой стоимости, созданной предприятием. Другими словами, с каждой гривны дохода предприятие должно отчислить, в так называемый, расширенный бюджет не менее 50 копеек.

Мировой банк в 2008 году провел исследование, определяющее рейтинг налоговых систем различных стран, учитывающий наряду с уровнем налоговых выплат предприятия, количество платежей и среднее время на подготовку налоговой отчетности. При этом налоговые выплаты учитывались по двум видам налогов: налогу на прибыль и выплатам на начисленную заработную плату. Косвенные налоги учтены только с точки зрения затрат на их администрирование.

Из 178 обследованных стран, Украина получила 177 место, оставив позади себя только Белоруссию. В таблице 2 приведен рейтинг некоторых стран. Следует обратить внимание, что значение технических аспектов оплаты налогов в понимании Мирового банка существенно значительнее, чем это понимается у нас. Именно эти аспекты резко усугубляют восприятие эффективности и привлекательности налоговой системы Украины.

Таблица 2. Рейтинговая оценка налоговых систем некоторых стран (данные Мирового банка).

Таким образом, даже при неизменном уровне налоговой нагрузки, возможно существенное снижение негативного воздействия налоговой системы на экономический рост.

Численность налоговой службы Украины по состоянию на январь 2009 года составляла около 62 тыс. человек, что, с учетом численности населения страны, сопоставимо с численностью налоговых служб России (185 тыс. чел) и Франции (80 тыс. чел.), но существенно выше численности налоговой службы США (114 тыс. человек при 310 млн. населения). Если сопоставлять численность налоговой службы с объемами экономик, то на одного сотрудника налоговых служб США приходится 123 млн. долларов ВВП, Франции - 20 млн. долларов, России - 12 млн., Украины - 5,5 млн. долларов (расчеты по паритету потребительной стоимости).

Высокая численность налоговой службы, и, соответственно, относительно высокие денежные затраты определяется высокими трудозатратами на администрирование налогов, и прежде всего налогов на добавленную стоимость и на прибыль предприятий. Главным однако, является не то, насколько велики затраты на администрирование государственными органами, а насколько велики затраты на администрирование налогов на предприятиях. Дело в том, что высокий уровень этих расходов эквивалентен повышению налоговых ставок, так как для предприятия в принципе безразлично перечислять средства в бюджет, или тратить их на администрирование налогов, содержа большой штат сотрудников. В представленной таблице 2 затраты на администрирование на предприятиях отражаются затратами времени, которые в Украине составляют 2085 часов на одно предприятие, что в 20-30 раз выше, чем в развитых странах. При этом значительная часть временных затрат на администрирование налогов приходится именно на два упомянутых налога: НДС и налог на прибыль. Высокая трудоемкость администрирования, кроме всего прочего характеризует запутанность и сложность системы, что дает возможность для всевозможных злоупотреблений.

Проведенный анализ, говорит о том, что следует рассмотреть вопрос о замене НДС и налога на прибыль на налог, требующий меньшего администрирования и следовательно снижающий затраты и повышающий прозрачность налоговой системы. В качестве альтернативы мы считаем целесообразным ввести налог на покупку, исчисляемый в процентах от стоимости покупаемой продукции, который уплачивает потребитель. Администрирование такого налога существенно проще, а о его недостатках и преимуществах, скажем несколько ниже, после рассмотрения уровня налога, необходимого для сохранения уровня бюджетных поступлений.

Для расчетов использованы данные об уровне поступления налогов (НДС и налога на прибыль) за 2002-2008 годы и статистические данные об объеме выпуска продукции предприятиями Украины в основных ценах (без учета НДС). Данные расчета приведены в табл.3

Таблица 3. Расчет доли НДС и налога на прибыль предприятий в совокупном выпуске продукции

Приведенные в таблице цифры показывают, что, как ни странно, налог на прибыль является более стабильным, чем НДС. Одним из главных аргументов при введении налога на добавленную стоимость была его низкая зависимость от финансовых результатов работы предприятий, что обеспечивало стабильные поступления в бюджет. Однако, как показал опыт при возврате НДС на экспортную продукцию, фактическая величина налога очень сильно зависит от изменения доли экспорта и сальдо торгового баланса. Если, доля налога на прибыль в течение семи лет находилась в пределах 1,9-2,4% от выпуска продукции, то доля НДС изменялась от 2,1 до 4,4%. Максимальное значение доли соответствует снижению доли экспорта при максимальном отрицательном торговом сальдо. При сложившемся стабильном соотношении между ВВП и выпуском продукции (38,7-40,6%) доля НДС при полном отсутствии экспортно-импортных операций составляет 8% от выпуска в основных ценах. Следовательно, фактические поступления этого налога, не только нестабильны, но и уровень их существенно ниже предполагаемого при введении налога.

Третий аспект, связанный с НДС определяется долей теневой экономики. По самым скромным подсчетам реальный ВВП превышает статистически учитываемый, как минимум в 1,5 раза. Это означает, что в бюджет не поступает сумма эквивалентная 4% официального выпуска, или на уровне 2008 года - 80 млрд. грн., а уровень поступлений НДС в бюджет, составляет от 18 до 38% от максимально возможного. Увеличение налогооблагаемой базы, и следовательно увеличение поступлений в бюджет за счет сокращения теневого сектора при существующей системе налогообложения представляется задачей нереалистичной, вследствие того, что именно налоговая система является одной из главных причин тенезации экономики. Тенезация экономики в Украине, и соответственно снижение налоговых поступлений, обусловлена в первую очередь не алчностью предпринимателей, стремящихся к получению максимальной прибыли, а жизненной необходимостью сохранения конкурентоспособности бизнеса. Большинство предприятий, использующих теневые схемы, при отказе от них не сократят доходы, а в существующих условиях, прекратят свое существование. Налог на добавленную стоимость стал одним из катализаторов тенезации экономики, а впоследствии, и ее криминализации.

Рассмотрим теперь реальный уровень поступления рассматриваемых налогов.

За последние семь лет доля этих налогов, относительно выпуска продукции колебалась от 4,1 до 6,7%. Это означает, что при замене указанных налогов налогом на покупку на уровне 5-6% уровень бюджетных поступлений, по крайней мере, не уменьшится. Налог на покупку крайне прост в администрировании и позволит существенно сократить затраты на взимание налогов и численность персонала, как в налоговых органах, так и, что главное, на предприятиях. Уровень налога на уровне 5-6% от выпуска продукции делает нерентабельным даже возможное воровство этого налога со стороны предпринимателя, так как ставка обналичивания в настоящее время составляет как раз такую величину. При введении налога на покупку уровень налоговой нагрузки на среднестатистическое предприятие, не имеющее льгот и преференций снизится относительно выпуска с 8% до 0% (по рассматриваемому кругу налогов).

Основные преимущества отказа от НДС и налога на прибыль и введения налога на покупку в размере 5% от стоимости покупки очевидны:
1) в условиях отсутствия налогов на предпринимательский доход начнется инвестиционный бум, разумеется, при условии, что будет обеспечена политическая стабильность и предсказуемость государства;
2) неизбежна существенная детенизация экономики, так как нет смысла укрывать те налоги, которых не существует. Соответственно в бюджет должно дополнительно поступать как минимум 80 млрд. грн. к существующему уровню налоговых поступлений;
3) существенно сократится время и соответственно непроизводственный персонал, необходимый для администрирования налогов, что даст значительную экономию в общегосударственном масштабе на уровне как минимум в 15 раз ниже существующих расходов, необходимых на администрирование налогов;
4) данная реформа послужит экономическим рычагом для формирования гражданского общества, что укрепит демократические основы государства, в котором, на сегодняшний день, усиливаются предпосылки к движению в сторону тоталитаризма. Простой человек, потребитель, будет знать, что государство живет именно на его, простого человека, налог с покупки, а не на налоги, которые платят корпорации. Соответственно, простой человек будет более требователен к услугам, предоставляемым ему государством. Государство, в свою очередь, будет более ответственно перед своими гражданами;
5) уплата данного налога государству осуществляется потребителем в момент покупки. Социальная функция бизнеса – передать государству эти деньги, что достаточно легко осуществить в день покупки или на следующий день. Разумеется, со стороны бизнеса может существовать соблазн воровства этих денег. Но существует достаточно легкий и простой механизм, как этого не допустить. Преимущество – процесс поступлений в бюджет может идти перманентно, что обеспечит стабильность наполнения его доходной части;
6) введение налога на покупку сделает низко- или вообще нерентабельными многоуровневые коррупционные каналы распределения с большим количеством посредников и будет стимулировать развитие реального сектора экономики.

Недостаток – налог на покупку, который уплачивает потребитель, политически не привлекательный, а наша политическая элита, к сожалению, привыкла руководствоваться сиюминутными популистскими, а не истинно государственными интересами, обеспечивающими долгосрочное благополучие общества.

Налоговая реформа в комплексе с преобразованиями по структурной перестройке экономики, реформами в инвестиционно-инновационной политике, институциональными изменениями, реформами в системе государственного управления, в сферах образования, здравоохранения, правовой защиты и в других направлениях, предлагаемых Всеукраинским союзом ученых-экономистов в рамках разработки Стратегии социально-экономического развития Украины «Новая экономика», призвана обеспечить интенсивный экономический рост, высокий уровень жизни населения и вывести Украину на передовые рубежи в мировой экономике.

Александр Кендюхов, председатель Всеукраинского союза ученых-экономистов, доктор экономических наук.

Александр Ярым-Агаев, ведущий эксперт Всеукраинского союза ученых-экономистов по рыночным исследованиям, кандидат экономических наук.