Гендиректор Prozorro В. Задворный: "Можно ли обойти светофор? Можно. То же самое с системой Prozorro"

Система электронных торгов Prozorro кардинально изменила сферу государственных закупок в Украине: от объявлений в газетах до открытых аукционов в интернете. Она была создана в 2015 году и за это время получила несколько международных наград. Состоянием на начало 2020 года Prozorro помогла сэкономить около 100 млрд гривен.

Генеральный директор государственного предприятия "Прозорро" Василий Задворный в интервью "ОстроВу" рассказал, как изменилась сфера государственных закупок в Украине, кто и как обходит Prozorro, какие наказания несут нарушители и что изменится уже в этом году.

- Что изменилось в системе публичных закупок в Украине после появления Prozorro?

- До появления Prozorro объявления о государственных закупках печатались в бумажной газете. В здании, где мы сейчас находимся, была компания "Внешторгиздат", которая этим и занималась.

Ты покупал газету и искал там объявление о закупке. Продавцы тогда шутили, что, если ты узнаешь о закупке в день ее объявления, то ты уже проиграл. Затем ты готовил различные бумаги, запечатывал их в конверт, отправлял куда-то по почте, а через какое-то время тебе сообщали результат. Конечно, ты мог в итоге его обжаловать, но, как правило, это уже ни на что не влияло. Никакой статистики о том, сколько государство реально тратило на госзакупках, какая конкуренция, что реально покупают - не было.

Вот сейчас мы знаем, что в Украине происходит ежегодно примерно 1 млн закупок: около 4 тысяч закупок у нас объявляется ежедневно. Системой пользуются около 33 тыс. закупщиков. Сфера госзакупок была не то, что непрозрачной, она была невидимой. Поэтому, внедрение электронной системы – это открытие этого рынка и его систематизация.

Prozorro позволила увидеть, что именно государство покупает. По нашим оценкам, мы где-то в 2-3 раза увеличили количество предпринимателей на этом рынке, около 250 тыс. украинских и зарубежных поставщиков уже попробовали взаимодействовать с государством.

- Есть ли статистика, сколько средств было сэкономлено с введением системы Prozorro и как рассчитывается эта статистика?

- Ежегодно удается сэкономить около 1 млрд долларов. Когда мы говорим про экономию, то мы говорим о том, что на госзакупках были потрачены не все деньги, которые государство выделило на них.

Государственные закупки проводятся согласно определенному плану, который заранее подается. Если нет никакой системы, провоцирующей конкуренцию, то все будет сводиться к тому, что условно выделенный миллион гривен на какую-то закупку будет полностью потрачен. До Prozorro все так и было. Никто особо не старался потратить меньше денег, у заказчиков не было никаких мотивов и стимулов. С появлением Prozorro мы четко видим разницу между ожидаемой стоимостью и финальной цифрой закупки. Это и есть экономия, которая ежегодно равна примерно 1 млрд долларов. Более того, поскольку все торги открыты, мы можем говорить о том, что заказчикам достаточно сложно "подогнать" финальную стоимость контракта под свою ожидаемую цифру.

- Как появление системы Prozorro повлияло на бизнес-климат в Украине?

- С одной стороны, нельзя сказать, что госзакупки – это альфа и омега бизнес-климата. С другой, - это один из самых больших рынков в Украине. Ежегодно более 500 миллиардов гривен тратится на государственных закупках, то есть это существенный рынок. Поэтому, конечно, появление Prozorro дало возможность многим компаниям продавать больше и лучше.

У нас есть много кейсов, когда компании, которые раньше торговали канцелярией по Киеву, открыли для себя рынок всей Украины и таким образом нарастили свой оборот. Госзакупки рассматриваются Мировым банком как один из компонентов рейтинга Doing business.

- Какие-то другие страны используют подобную систему или это украинское ноу-хау?

- Понятное дело, что электронизация государственных закупок – это мировой тренд, и электронные системы есть уже много где. Ноу-хау Украины заключается в том, что сами принципы построения этой электронной системы у нас отличатся от того, что часто используют по всему миру. Во-первых, Prozorro – это система с открытым кодом, то есть любой желающий может посмотреть, как эта система написана и как она работает. Мы даже в скором времени запустим новую программу, которая даст возможность хакерам в режиме реального времени тестировать копию системы на взлом. На данный момент – за футболки и кепки от Prozorro, но в будущем, я надеюсь, мы вырастем до уровня Google и Пентагона, чтобы оплачивать поиск уязвимостей системы. Мы уделяем этому очень много внимания.

Во-вторых, Prozorro – это система, которая пошла по принципу частно-государственного партнерства. Вместо того, чтоб конкурировать с различными частными платформами, мы сделали их частью себя, то есть Prozorro чем-то напоминает банковскую систему. У нас есть центральный компонент (госпредприятие Prozorro), где хранятся все данные и который определяет всю логику госзакупок. Но у нас нет front-end, то есть у нас нет сайта, где вы можете объявить закупку или подать предложение, - это все выполняют частные площадки, которые с нами работают. Это коммерческие и государственные компании, которые предоставляют услуги по закупкам. При этом вы можете участвовать в одних и тех же торгах, но с разных площадок.

В-третьих, Prozorro не получает ни копейки из государственного бюджета. Поскольку мы создаем рынок для поставщиков, то они, при подаче заявки, платят взнос (комиссию), который определен постановлением Кабмина. Часть из этих денег остается на той площадке, через которую было подано предложение, а другая часть – на поддержание системы Prozorro.

- Этот взнос возвращается, если фирма не выиграла тендер?

- Нет, взнос не возвращается. Это специально было сделано, потому что мы хотим видеть реальную конкуренцию. Мы рассматривали модель, чтобы платил только победитель, но в таком случае можно было бы легко организовать своих знакомых, чтобы они подавали сколько угодно предложений, а так этот взнос хоть немного их ограничивает.

- Какая сумма этого взноса?

- От 17 до 3400 гривен (это если ожидаемая стоимость закупки превышает 4 млн грн).

- Prozorro – это прибыльное госпредприятие?

- Да, мы самоокупаемое предприятие, у нас прибыль составляет около 2-3% от оборота. Но стоит понять, что основная задача госпредприятия – это не прибыльность. Основную массу денег мы инвестируем в разработку IT-продукта, наша основная статья затрат – это зарплата IT-специалистам.

- Никогда не было разговоров о приватизации Prozorro?

- Нет, не было. И мне кажется, что это было бы неправильно, ведь формировать логику государственных закупок должно госпредприятие.

- О том, как обходить систему Prozorro, написано немало статей. Но до сих пор многие из описанных там методов продолжают работать. Давайте начнем с простого вопроса: систему Prozorro можно обойти?

- Можно ли обойти светофор? Можно. То же самое с системой Prozorro. Может, это будет новостью для многих, но система Prozorro не поменяла всех плохих людей на хороших. Мы создали правила и определенные ограничители в определенных местах. Например, заказчик не может подсмотреть предложения всех поставщиков, в системе эти данные закрыты. Никто не знает, сколько участников пришло на торги, с какими ценами, более того, не знает их названия до момента окончания аукциона. Но там, где технические ограничители поставить невозможно, там система "током не бьет".

Может ли заказчик дисквалифицировать поставщика необоснованно? Да, может, у него есть такая “кнопка”. Мы специально для таких случаев развиваем систему обжалования. И Антимонопольный комитет Украины как орган обжалования работает с 2016 года.

Наличие светофора регулирует движение на перекрестке? В принципе, да. Останавливает ли это идиотов, которые продолжают ездить на красный свет? Не всегда. Нужен дополнительный контроль. И следующим шагом в развитии системы госзакупок является усиление контроля и неотвратимости наказания. Без этого развиваться будет очень сложно. Сейчас ситуация немного комичная – мы как будто в старом сарае свет включили и оказалось, что там много проблем.

- Как часто вы находите подозрительные закупки, и кто этим занимается?

- В неделю находят с десяток подозрительных закупок, но при этом не забывайте, что в неделю оглашается 20 тысяч закупок. Это не самый большой процент. Но это и не означает, что все остальные хорошие. В любом случае, уровень бардака стал хорошо виден за счет такой прозрачности.

Мы уже года 1,5 назад сделали электронный кабинет для Госаудитслужбы, который работает на основании автоматических риск-индикаторов. Очевидно, что промониторить 4-5 тыс. закупок в день – это нереально, поэтому у нас есть машина, которая может определять подозрительные закупки. Да, мы не можем запретить заказчику дисквалифицировать участника, но если мы видим, что в торгах заказчик дисквалифицировал всех участников, кроме самого дорогого, то это может говорить о том, что там пошло что-то не так. В таком случае система подсвечивает это госаудиторам.

За прошлый год аудиторы таким образом проверили около 9 тыс. закупок, что составляет примерно 3% от всех проведенных закупок. Для нас очень важно, чтобы количество мониторингов было увеличено.

К сожалению, объем аудитов и штрафов, на наш взгляд, недостаточен для системы. За прошлый год штрафов было 39. Чтобы в сфере публичных закупок заработала необратимость наказания, этого мало. Недавно в Госаудитслужбе была объявлена реформа и ее преобразование в Офис финансового контроля, и для нас очень важно будет сдвинуть эту историю с мертвой точки.

- Какое наказание можно понести в случае выявления нарушений?

- Штрафы. Госаудитслужба накладывает их на членов тендерного комитета или уполномоченных, которые проводили закупки.

Согласно новому закону "О публичных закупках", который начнет действовать уже в апреле, оснований для наказания станет больше, размер штрафов увеличится. За серьезные нарушения в процедурах закупки, например, необоснованную дисквалификацию участника — будут штрафы от 25 до 51 тысячи гривен. Также будет предусмотрена ответственность не только закупщика, но и его руководителя — за особо тяжелые нарушения. Например, если заказчик не выполняет решение Антимонопольного комитета, то это уже ответственность руководителя.

Кроме того, если правоохранительные органы (например, Нацполиция или НАБУ) могут доказать, что те или иные закупки нанесли материальные убытки государству, то речь может идти о об уголовной ответственности.

- В случае выявления нарушений тендер автоматически обнуляется?

- Госаудитслужба может обязать аннулировать тендер, но наша задача не в том, чтобы аннулировать тендер, сколько предотвратить нарушения. Иногда нужно отменять тендер, но иногда можно внести изменения в тендерную документацию, и этого будет достаточно. Намного сложнее работать, если уже подписан контракт, это значит, что уже пошли деньги, их надо возвращать через суды, что может затянуться на веки вечные и будет стоить государству больше, чем та сумма.

Поэтому, главная задача мониторинга – это превентивно остановить какие-то нарушения. А в госзакупках все закладывается на уровне тендерной документации, поэтому чем раньше мы отреагируем, тем легче нам будет с этим бороться.

- Какие основные нарушения Вы можете выделить в системе публичных закупок Prozorro?

- Ключевой элемент закупки – это тендерная документация, которая содержит в себе три больших элемента: ожидаемая стоимость, квалификационные критерии к исполнителю и технические критерии к предмету закупки. И от того, насколько эти требования правильно и грамотно выписаны, во многом будет зависеть весь ход процедуры. Поэтому подавляющее число нарушений будет совершено на этом этапе.

- Каким образом?

- Например, могут быть прописаны квалификационные и технические критерии так, что они ограничивают конкуренцию. Ну а дальше все переходит на уровень принятия решения заказчиком, где он может принимать решение о дисквалификации участника и выбрать победителя.

- То есть система автоматически не выбирает победителя?

- Когда заканчивается аукцион, то система ставит на квалификацию поставщика, который предложил самую низкую цену. И заказчик может ее либо отклонить, либо принять предложение. Таким образом система позволяет купить самый дешевый товар из тех, которые соответствуют вашим критериям качества. То есть, вас никто не заставляет покупать самый дешевый вариант, вы можете отклонять тех, кто вам квалификационно не подходит. Поэтому заказчику очень важно правильно выписать требования к предмету закупки.

- Нарушителями могут быть только заказчики?

- Законом "О публичных закупках" определена ответственность только заказчика. Поставщик нарушает не столько закон, сколько процедуру закупки, и может быть дисквалифицирован или понести санкции за невыполнение договора.

- Очень часто в конкурсе участвует 2-3 компании, у которых один и тот же учредитель. Это легко проверить в открытом доступе, однако тендеры проводятся и признаются действительными. Как такое предотвратить?

- Они могут подать предложения, но заказчик обязан их дисквалифицировать. Поэтому мы сделали интеграцию с Единым государственным реестром, который позволяет видеть конечных бенефициаров, и проверять информацию об этих поставщиках. У нас довольно часто бывают ситуации, когда представители одной компании независимо друг от друга подают предложения на одну и ту же закупку, особенно это касается больших региональных структур. Но это все должен контролировать заказчик. Госаудитслужба не может проконтролировать каждую закупку.

Когда заканчивается аукцион, до подписания контракта еще очень далеко. Заказчик должен принять решение, чье именно предложение он принимает, а чье отклоняет. И система дает ему всю информацию для этого (из реестра, предоставленных документов).

- А если заказчик является заинтересованным лицом и находится с сговоре с конкретным поставщиком?

- Тогда конкуренты того поставщика, который был выбран, могут обжаловать это решение в Антимонопольном комитете. Мы строили систему таким образом, чтобы часть контроля возложить на тех, кто в нем заинтересован. И такой контроль является наиболее действенным, чем просто кто-то со стороны будет смотреть и говорить, кого из участников выбирать, а кого нет. За прошлый год АМКУ удовлетворил почти половину всех жалоб от бизнеса, это действительно эффективный инструмент для защиты своих прав.

- Если в аукционе участвуют две компании, которые фактически не являются конкурентами, а просто для вида разыгрывают торги?

- Да, такое тоже бывает. И за подобные сговоры на торгах территориальные отделения Антимонопольного комитета могут привлекать к ответственности. Доказав, что 2 компании согласовывали свои действия на торгах (например, пользовались одним принтером), АМКУ накладывает штраф и запрещает им принимать участие в открытых торгах на протяжении трех лет. Информацию о согласованных антиконкурентных действиях на торгах в Антимонопольный комитет часто передают именно журналисты и гражданские активисты.

- Одна из популярных "схем" - это изменение цены договора посредством подписания дополнительных соглашений уже после проведения торгов. В результате конечная цена может вырасти в несколько раз. Как с таким бороться?

- Действительно, иногда компания уже начала выполнять работу, а потом оказалось, что неправильно посчитали смету. В таком случае, заказчик может огласить с этим подрядчиком переговорную процедуру на дополнительные работы. Но важная ремарка — их стоимость не может превышать 50% от суммы договора. Иначе нужно проводить новый тендер.

Другое дело, когда заказчики начинают менять объем текущего контракта на закупку товара, увеличивая стоимость за единицу. И они этим часто пользуются. Например, я покупал 100 парт по цене 100 грн за единицу, мы заключили контракт на 10 тысяч и потом мы дописываем, что вы нам поставляете не 100 парт, а 60, но стоимость контракта остается прежней. В этом году в системе Prozorro станет проще отслеживать такие изменения: появится поле "цена за единиц", и заказчики будут обязаны его заполнять.

- А если компании специально занижают цену контракта, чтоб выиграть тендер и в будущем требовать дополнительное финансирование?

- В новой редакции Закона заработает ограничение — дополнительные соглашения на увеличение цены можно подписывать не чаще, чем раз на квартал (за исключением бензина, газа или электроэнергии, где цена на рынке очень скачет). То есть существенно увеличить цену за единицу товара через допзакупки уже не выйдет.

- Сегодня закупки товаров и услуг до 200 тысяч гривен проводят без проведения тендера (так называемые допороговые закупки), и этим часто пользуются недобросовестные заказчики. Как вы с этим боритесь?

- Использование допороговых закупок – это не нарушение. И за 2019 год было проведено подавляющее большинство госзакупок именно на допороговом уровне (до 200 тыс. грн). Проблема допороговых закупок в том, что там очень много неконкурентных торгов, то есть это прямые договоры с нулевой экономией. Мы точно не сможем запретить заказчикам покупать прямыми договорами ниже определенной суммы, потому что это сильно бьет по эффективности. Мы же не будем проводить тендер, если вам нужно купить 2 пачки туалетной бумаги.

Проблема не в том, что они закупают на маленькую сумму, а в том, что они берут ремонт дороги и, чтобы не проводить тендер, делят ее на куски и заключают несколько контрактов по допороговой стоимости (реальный случай из Тернопольской области, когда чиновники разделили дорогу на отрезки до 40 метров и на ремонт каждого заключили отдельный договор, чтобы не проводить тендер). Благодаря системе Prozorro мы это видим, иначе мы об этом никогда бы не узнали. Наша задача – повышать ответственность, а Госаудитслужба должна следить, чтобы не было дроблений.

- В сентябре 2019 года Верховная Рада проголосовала за новый закон "О публичных закупках". Что изменится?

- Во-первых, это блок "справедливость": увеличиваются штрафы, вводится персональная ответственность за нарушение закона, вводится персональная ответственность руководителя предприятия, если он не выполняет решения Антимонопольного комитета.

Во-вторых, упрощается процедура обжалования торгов, она становится более доступной и справедливой. Вводится также целый ряд усовершенствований по эффективности закупок, появляется возможность поставщику дозагрузить документы в течение 24 часов, если была допущена техническая ошибка.

Вводится понятие аномально низкой ценой – система будет автоматически идентифицировать поставщика, который подал аномально низкую цену и давать возможность заказчику запросить дополнительную аргументацию, почему такая цена. Это не повод к дисквалификации, но это повод задать дополнительный вопрос.

На полную заработает государственный онлайн-магазин Prozorro Market. В пилоте он работает почти год, и это возможность закупать товары через электронный магазин на допороговых закупках быстро и просто. Теперь вместо того, чтобы проводить тендер на закупку бензина на 50 тыс. грн, вы заходите в онлайн-магазин, покупаете талон и все.

Кроме того, все закупки от 50 тыс. грн заказчики будут обязаны проводить через Prozorro. Это создаст дополнительные возможности для поставщиков, особенно для малого и среднего бизнеса. Ведь это + 250 тысяч конкурентных процедур год, в которых они смогут поучаствовать.

Все эти изменения усовершенствуют сферу публичных закупок, и начнут они действовать уже с 19 апреля этого года.

Беседовал Владислав Булатчик, "ОстроВ"