Неприродна смерть і штучне життя органів влади окупованих громад

Коли влітку 2014 року бойовики захопили Донецьк, органи влади виїхали з міста і перереєструвались у Маріуполі. Донецька обласна рада жодного разу не змогла зібратися у вигнанні. Її керівники один за одним йшли у відставку, а обрати нових у неї не виходило.

У березні 2015 року влада на підконтрольній Україні частині області перейшла новоствореній військово-цивільній адміністрації.

Люди, що залишалися працювати в обласній раді, певний час ще сподівалися на її переобрання. Але у Києві вирішили, що проводити вибори лише в частині області – незаконно і неправильно: це послало б невірний сигнал людям в окупації, що від них відмовилися, а бойовикам і їхнім кураторам - що їм піддалися.

Тож, апарат ради продовжував працювати, хоча займатися йому скоро стало нічим. Його не розпускали, на нього просто перестали звертати увагу, і люди самі продовжували звідти йти. Зрештою все, що від нього залишилося, підпорядкували обласній військовий адміністрації.

Після початку повномасштабної війни і втрати Маріуполя в штаті облради залишилося всього дві людини: керуюча справами і бухгалтерка. В обласному бюджеті на 2024 рік на утримання цього апарату – оплату праці і підтримку сайту – виділили понад 1,5 млн гривень.

“Припинення Донецької обласної ради у зв’язку з утворенням обласної військової адміністрації чинним законодавством не передбачено”, – якось виправдовувально зазначили в ОВА у відповіді на запит “ОстроВа”.

Війна без правил

У 2015 році в Україні ще не виробили єдиний підхід до управління населеними пунктами, де припинили роботу органи самоуправління: у деяких прифронтових містах і селах тривалий час не було просто жодної влади. Про окуповані громади навіть не йшлося: ніхто не думав керувати ними у вигнанні.

Але досвід проб і помилок того періоду не додав, здається, нічого до рішень вищого керівництва держави у 2022-24. Очільники місцевих рад так і не отримали інструкцій, як поводитися в окупації, що призвело до нових кримінальних справ з одного боку і нових трагедій з іншого.

Мер Херсона Ігор Колихаєв, який кілька разів закликав Київ дати розпорядження і інструкції, які допомогли б йому і його колегами лавірувати між колабораціонізмом і забезпеченням основних потреб громадян, які опинилися в окупації, вже майже два роки у полоні. Ольгу Сухенко, старосту села Мотижин на Київщині, вбили разом з чоловіком і сином. Валерію Марченку і Вадиму Бойченку, мерам Ізюма на Харківщині і Маріуполя на Донеччині, досі дорікають тим, що вони “втекли” зі своїх міст.

І загалом, замість того, щоб розробити і впровадити чіткі правила для очільників громад, які опинилися в епіцентрі війни, уряд і Офіс президента плекають ручний режим керування такими громадами.

“Фактично, людям придумують роботу”

Як і у 2014 році, у 2022 українській армії вдалося звільнити деякі з окупованих і сильно постраждалих від бойових дій громад. Очільники і співробітники їхніх органів влади змогли повернутися і поновити роботу. Решта залишилися чекати.

Органи влади окупованих громад продовжують отримувати державне фінансування, їхні працівники, хоч і розпорошені по всій країні, продовжують отримувати зарплати. Але займатися їм, якщо бути відвертими, за великим рахунком, нічим. Послуги, які надавали і фінансували їхнім мешканцям мерії нині окупованих громад, ті зараз отримують у своїх нових громадах. Тож чим більше минає часу і чим важча ситуація на фронті, тим частіше виникає запитання, як довго може тривати паліативна підтримка таких органів влади.

Посадовці всіх рівнів відповідають на нього переважно однаково: для звільнення потрібна не тільки армія, але і цивільні команди, вже готові зайнятися відновленням української державної влади на звільнених територіях. Тобто, розпускати законно обрані органи влади окупованих громад недоцільно. Інші додають, що це й неможливо з точки зору права.

Але всередині цих переміщених адміністрацій і виконкомів вже почалися ті ж самі процеси, що призвели до муміфікації виконкому Донецької обласної ради. “ОстроВ” проаналізував майже триста декларацій працівників виконкому Маріупольської міської ради за 2023 рік і знайшов, що в третині з них не задекларовано зарплату, що означає, що працівники перебувають у безстроковий неоплачуваній відпустці. Притому велика кількість із них – майже виключно жінки – живуть тепер не в Україні. Певна кількість людей також звільнилися. Більшість із тих, хто продовжують працювати, отримують мізерні зарплати.

Копирсання в задекларованому майні – і фактично в сімейних справах – дрібних посадовців ставить багато етичних дилем, бо йдеться про частину спільноти, яка бачила війну, що йде, у чи не найжорстокішому її вигляді. На відміну від більшості інших зруйнованих міст, Маріуполь, перш ніж знищити, росіяни повністю оточили: кілька сотень тисяч людей опинилися у пастці, кілька десятків тисяч загинули у ній. Багато з тих, хто вибиралися з міста, втративши все майно і часто ще й найближчих родичів і друзів, щоб якось врятуватися, змушені були проходити ще й через жахи російської фільтрації.

Можна зрозуміти тих посадовців, які, як і інші маріупольці, старобільці, херсонці, тощо, вибравшися таким чином за кордон, вирішили не повертатися в Україну, де жодне місце не є безпечним. Важко засуджувати в таких обставинах і тих, хто продовжують отримувати зарплату за роботу, яка вже очевидно не має сенсу. Деякі з них вже пенсійного або передпенсійного віку, коли знайти нову роботу навіть у рідному місті майже неможливо. Інші мають маленьких дітей або опікуються літніми батьками. Деякі до того ж втратили на війні чоловіків або інших близьких людей, які приєдналися до війська.

Але ситуація в країні, яка вже два роки майже повністю залежить від іноземної матеріальної підтримки і справи якої на фронті виглядають все більш кепсько, ставить низку інших етичних запитань, що стосуються фінансування органів влади окупованих громад. Йдеться не тільки  про етичне ставлення до західних союзників, та й не тільки про етику.

На відміну від посадовців нижчого рівня, заступники мера і начальники департаментів виконкому Маріупольської міської ради отримують семизначні чи близькі до семизначних річні зарплати. Декларації мера Вадима Бойченка більше не доступні в реєстрі декларацій НАЗК – Бойченко скористався можливістю приховати їх як близький родич військовослужбовця, – але доступні декларації семи (!) його заступників. Річна зарплата кожного них – понад мільйон гривень.

Дані з їхніх попередніх декларацій свідчать, що з року в рік зарплати керівників територіальної громади, якої фактично більше немає, суттєво зростають.

Це стосується не тільки Маріуполя, але маріупольський випадок – найяскравіший.

На додаток до офіційної зарплати, деякі маріупольські високопосадовці майже явно отримують додаткові виплати від “Метінвесту”. Так, дружини двох заступників міського голови Маріуполя, Сергія Захарова і Сергія Орлова, задекларували за 2023 рік по сім мільйонів зарплат від металургійного холдингу Ріната Ахметова.

Анна Мурликіна, головна редакторка незалежного маріупольського видання 0629, впізнає в цьому схему, яку “Метінвест” запровадив у Маріуполі ще у 2015 році, щойно його ставленики прийшли до влади в місті в результаті місцевих виборів. Скоро після того журналісти побачили, що мільйонні зарплати в “Метінвесті” почала отримувати дружина новообраного мера, яка до його обрання була домогосподаркою.

““Метінвест” винайшов цю схему: фінансувати своїх співробітників так, щоб вони не крали з міського бюджету, і щоб формально це не було корупцією, – каже Мурликіна. – Дружини або чоловіки працівників, яких “Метінвест” ставить у руля, отримують від нього заробітну плату. “Метінвест” нікому не зобов’язаний пояснювати її розмір, бо це приватна компанія. Всі розуміють, що це безпосередній канал впливу “Метінвесту” на міську владу”.

Депутат Маріупольської міської ради і екоактивіст Максим Бородін був одним із лідерів екологічних протестів у Маріуполі, які почалися у 2012 році і стосувалися забруднень повітря і моря в місті через застарілі очисні споруди на заводах Ахметова. Як і Анна Мурликіна, він вважає, що продовженням фінансування топ-керівників міста Ахметов намагається зберегти лояльну і ефективну команду на випадок, якщо Маріуполь таки звільнять.

Протягом двох років частина цієї команди працювала над планами відновлення Маріуполя, в той час як інша вибудовувала мережу центрів підтримки маріупольців “Я.Маріуполь”, які діють у майже всіх обласних центрах України.

Мурликіна вважає, що скоро вся ця топ-команда сконцентрується на мережі “Я.Маріуполь”, до роботи яких вже залучена значна частина інших кадрів виконкому Маріупольської міськради. На думку Бородіна, плани відновлення теж не залишать: “Зараз у виконкомі розповідають, що продовжують зустрічі і обговорення. Тобто, це можна робити безкінечно: зустрічі, презентації, обговорення, залучення партнерів”.

“Фактично, людям придумують роботу”, додає Бородін, коли іншої роботи для посадовців окупованого міста, за великим рахунком, немає.

Виконком явно потребує оптимізації штату і витрат, кажуть Бородін і Мурликіна.

“Найближчим часом”

Власне найцікавіша частина цієї історії – про специфіку витрат виконкому Маріупольської міськради. З 2022 року більшістю громад Донеччини керують військові адміністрації. Це означає, зокрема, що керівники цих громад можуть без участі місцевих рад затверджувати місцеві бюджети і, відповідно до них, розпоряджатися всіма бюджетними коштами громади.

Це має критичне значення, коли місцеві ради не можуть збиратися, бо їхні депутати роз’їхалися по всьому світу, перебувають на окупованих територіях, або належать до заборонених політичних сил. Все це особливо актуально для громад східних регіонів, зокрема, маріупольської. І якщо місцева рада не може зібратися протягом більш ніж одного кварталу, в нормальних умовах це вже є підставою для розпуску, а в умовах воєнного стану – для введення військової адміністрації.

Але Маріуполем таки досі керує виконком міської ради, який працює без затвердженого радою бюджету. Його витрати через це суттєво обмежені.

Для військової адміністрації потрібно обрати і призначити очільника. Власне з цим, очевидно, і є проблема. Призначення “найближчим часом” анонсував у березні 2023 року голова Донецької ОВА Павло Кириленко і у січні 2024 його наступник Вадим Філашкін. Це вже навіть смішно.

Анна Мурликіна має інформацію, що ОВА подавала в Офіс президента дві кандидатури, одну з яких відкинули, а другу поклали під сукно. “Я не маю сумніву, що це питання не вирішують в Офісі президента. А чому не вирішують, я не знаю”, – каже Мурликіна.

Вона припускає, що робота виконкому в таких умовах більш-менш влаштовує всі сторони, з різних причин: і керівництво виконкому, і керівництво ОДА, і офіс президента. В якомусь сенсі навіть розсіяних маріупольців, бо для них досі йдеться про місцеве самоврядування.

Максим Бородін теж не впевнений, що заміна виконкому міськради військовою адміністрацією була б обов’язково на краще – залежить від того, кого призначити керівником. За інформацією Мурликіної, однією з причин зволікання у Києві є спротив Ріната Ахметова, який все ще має деякий вплив в офісі президента і якого не влаштовує та кандидатура, яку там попередньо узгодили.

На ділі все це зводиться, зокрема, до того, що немає акумульованих відкритих даних, які дозволили би відстежувати і співставляти реальні доходи і видатки маріупольського бюджету. Вкладка “Прозоре місто” на сайті Маріупольської міськради не розповідає майже нічого про міський бюджет: її окремі розділи або порожні, або заповнені фрагментарно.

Наприклад, є звіт про виконання бюджету громади на 2023 рік, але немає самого проєкту бюджету. Є проєкт бюджету на 2024 рік, але зазначені у ньому показники або важкопередбачувані, або сформовані штучно тільки заради подальшої демонстрації успіхів. Наприклад, по результатах 2023 року виконком звітував про 255-відсоткове виконання бюджетного нормативу по податкових надходженнях, бо замість запланованих 328 млн зібрали понад 836. Але це було на понад 1,4 млрд менше, ніж у 2022 році.

На 2024 виконком встановив норматив по податкових надходженнях 275,5 млн. Вся решта запланованих доходів, понад 2,6 млрд, – це трансферти з державного бюджету.