Демократія без виборів: Як українські органи влади переживуть воєнний стан і вийдуть з нього

2023, 2024 і 2025 мали би стати роками виборів в Україні: парламентсьих, президентських і місцевих. Жодні з них, вочевидь, не відбудуться вчасно. На місцях органи влади і самоврядування багато де вже замінено або “підсилено” військовими адміністраціями, і такий стан речей триватиме ще невідомо як довго. Поки йде війна, провести демократичні вибори в Україні неможливо. Що відбуватиметься, коли вона завершиться? Відповідь частково залежить від того, як завершиться війна.

Коли у ніч на 1 червня 2023 року в Києві троє людей загинули від обстрілу біля укриття, яке виявилося зачиненим, мер міста Віталій Кличко і Офіс президента вхопилися за цю трагедію як за черговий привід для з’ясування стосунків у боротьбі за владу в столиці. Володимир Зеленський натякнув на відповідальність за трагедію Кличка; той, своєю чергою, вказав на очільника столичної військової адміністрації і голову району, обидвоє – призначенці президентського офісу.

Військовими адміністраціями президент замінив обласні і районні адміністрації 24 лютого 2022 року. Згодом вони замінили також виконавчі органи деяких територіальних громад. Військова адміністрація може повністю перебрати на себе повноваження місцевого самоврядування, якщо місцева рада з тієї чи іншої причини не працює.

Через голову військової адміністрації, якого  призначає президент, влада в громаді фактично переходить до Офісу президента. Маючи цей інструмент, Офіс президента може зловживати владою. Наприкінці 2022 року, наприклад, Офіс домігся заміщення головою військової адміністрації популярного мера Чернігова Владислава Атрощенка – ще одного давнього конкурента за вплив на важливе місто.

За підрахунками Руху “Чесно”, військових адміністрацій різних рівнів в Україні вже під дві сотні. Більшість з них утворені для прифронтових або окупованих населених пунктів, щоб уможливити або спростити керування ними, а також для всіх областей і районів, і ніяк не пов’язані з політичними протистояннями.

Надалі військовими адміністраціями заміщуватимуть відставлених мерів і місцеві ради, які неможливо переобрати, поки в Україні діє воєнний стан. Тож, чим довше триватиме війна, тим централізованішою ставатиме країна, чи не найефективнішою реформою в якій досі вважається децентралізація.

Але для забезпечення функціонування місцевої влади принаймні є це неідеальне, але дієве рішення на час воєнного стану. На деякі запитання щодо роботи Верховної Ради і президента все ж таки немає відповідей, якщо йдеться про затяжну війну. 

Рік (без) виборів

2024 медіа називають “роком виборів”: голосування за кандидатів на найвищі державні посади вже пройшли або пройдуть у понад 50 державах, включаючи Індію, Великобританію, Сполучені Штати. Тиждень тому “вибори” президента пройшли також у росії і на окупованих нею територіях України, в тому числі у зруйнованих містах, де люди зі зброєю наглядали за кількома десятками пенсіонерів з бюлетенями на імпровізованих дільницях.

Наприкінці березня 2024 року вибори президента мали би відбутися також в Україні. Ще раніше, у жовтні 2023, мали пройти парламентські. Термін наступних чергових місцевих – жовтень 2025, але вони, найімовірніше, так само не відбудуться вчасно. На окупованих територіях росія провела свої місцеві “вибори” у вересні 2023.

Весь цей час в Україні йде війна і діє воєнний стан, в умовах яких проведення виборів неможливе.

Але справа не тільки в тому, що поточні умови передбачають низку об’єктивних обмежень прав і свобод громадян, які унеможливлюють справедливу конкуренцію кандидатів. Україна не може нехтувати тим, чим нехтує росія, де справжніх виборів все одно давно немає.

Голосування на дільницях означає концентрацію багатьох людей у заздалегідь визначених місцях: мрія терориста з балістичними ракетами.

Мільйони українських громадян переміщені або внутрішньо, або зовнішньо, і далеко не всі вони зареєстровані у місцевих органах влади за місцем проживання або в українських консульствах – держава не знає, де вони і, відповідно, де голосуватимуть. Багатьох вбито, цілі міста і села знищено. Десятки тисяч служать на передовій, де голосування неможливо навіть уявити.

Тож реєстр виборців за два роки безнадійно застарів і не може бути оновлений, спроможностей українських посольств і консульств недостатньо для волевиявлення нинішньої кількості українських мігрантів, а всередині країни незрозуміло, за владу яких громад, рідної або нової, і як голосувати внутрішнім переселенцям.

Все це не означає, що органи влади, які не переобрано у встановлений законом термін, стають нелегітимними, наголошують юристи. Обрані органи і представники державної влади і місцевого самоврядування складають свої повноваження тільки після обрання наступників.

Оцінюючи ситуацію тверезо: в Україні оновлення влади може не настати ще кілька років. Тож і централізаційні тенденції продовжуватимуться.

Навіть після завершення війни і, відповідно, скасування воєнного стану, як кажуть фахівці з виборчого права, для організації перших виборів знадобиться щонайменше півроку, притому вибори парламенту і президента мають бути розведені у часі.

Різні сценарії

Дискусії про майбутні вибори точаться в Україні приблизно з 2023 року, коли стало зрозуміло, що на швидку перемогу годі чекати. Втім, йдеться все одно про перемогу, з деокупацією всієї території держави.

“ОстроВ” же поговорив з фахівцями з виборчого права про два менш оптимістичні варіанти: припинення бойових дій з продовженням окупації майже п’ятої частини України і більш тривалу війну.

У будь-якому випадку, окрім приведення до ладу реєстру виборців і відбудови виборчої інфраструктури, Україні доведеться внести певні зміни у законодавство. Імовірно, потрібен буде спеціальний закон про повоєнні вибори, припустив в інтерв’ю “ОстроВу” Андрій Магера, з 2007 до 2018 року — заступник голови ЦВК України, експерт з конституційного права Центру політико-правових реформ. Наприклад, незрозуміло, чи вважати перші повоєнні вибори черговими, але відкладеними у часі, чи позачерговими, і що має, таким чином, бути законною підставою для виборів президента.

“Парламент не має повноважень призначати вибори президента, якщо для цього не буде законодавчої основи, – пояснив Магера. – Дата таких виборів і особливості таких виборів мають визначатися лише законом, який після проведення таких виборів вичерпує свою дію і більше ніколи не застосовується. Тому у Виборчому кодексі треба передбачити особливий вид виборів: це не чергові вибори і не позачергові вибори”.

Що стосується місцевих виборів, то у разі повного звільнення, Україні довелося би на додаток до того прийняти рішення про перехідний період на деокупованих територіях.

Імовірно, ще кілька років по війні замість органів місцевого самоврядування там діятимуть військово-цивільні адміністрації. В медіа звучала ідея про п’ять років, рівно до чергових місцевих виборів після повоєнних.

Магера припустив, що двох років могло би вистачити, але у будь-якому разі, строки мають бути різними для територій, окупованих з 2014-15 років і тих, які росія захопила у 2022-23 і утримує з тих пір. 

“Після багатьох років окупації багато хто на тих територіях вже і не знають, що відбувається в Україні. Їм потрібен час на засвоєння, навчання. Враховуючи, що майже всі вони мають російські паспорти, деякі отримали їх охоче, а ще деякі просто переїхали з росії, потрібні будуть заходи фільтрації. Я переконаний, що 90 відсотків населення її пройде, але на це теж знадобиться час. Інакше новообрані ради будуть займатися не місцевими проблемами, а втручанням у політику на користь росії”, – сказав Магера.

Таке побоювання тим більше виправдане, якщо виборчу систему для місцевих виборів буде змінено.

“Пропорційна виборча система виборів депутатів обласних, районних рад, рад громад з кількістю виборців від 10 тисяч осіб є занадто партизованою для місцевого самоврядування. А якщо її будуть змінювати, чинник самовисування, чинник незалежних кандидатів набиратиме більшого значення. Тому без роботи з людьми проводити вибори на щойно деокупованих територіях небезпечно”, – пояснив він.

При цьому на повоєнних президентських і парламентських виборах громадяни з цих територій могли би голосувати, додав Магера.

Парламент, що діє, обрано за змішаною системою: по мажоритарних округах і по партійних списках. Наступний має бути обраний по відкритих партійних списках, з розподілом кандидатів по виборчих округах. Тобто, мажоритарних округів більше не буде, а проросійські партії на вибори навряд чи допустять.

Потенційна небезпека тут стосується не сепаратизму, а корупції, каже Магера. Деякі представники і влади, і опозиції припускають тимчасове повернення до пропорційної системи із закритими списками, посилаючись на додаткові складнощі організації виборів по відкритих списках. “Я нікого не хочу образити, але в такому разі ми знову матимемо в парламенті чиїхось водіїв, кухарів, секретарок… Такі наміри потрібно звести нанівець”, – наголосив він.

Інша проблема – якщо воєнний стан буде скасовано, коли частина України залишатиметься окупованою. Йдеться наразі про Луганщину, яку окуповано майже повністю: голосувати за своїх представників у списку там не буде кому, зазначає Павло Романюк, радник з юридичних питань Громадянської мережі “Опора”. Виборчу систему в такому випадку доведеться модифікувати, каже він.

Якщо війна надовго

Чим більше часу минає від останніх виборів, тим більше депутатів втрачають і Верховна, і місцеві ради. Хоча Романюк наголошує, що “вибори самі по собі не дорівнюють демократії” і не можуть у поточних умовах бути самоціллю, він також вказує на формування на місцях “культури уникнення держави”, коли люди і не хочуть, і не можуть, а надалі – і не вмітимуть брати участь у політичному житті, і намагаються уникати будь-яких контактів з владою.

Неможна сказати, що це новий феномен: більшість населення так чи інакше є інертною, це норма. Але що станеться з рештою, якщо додати бар’єрів і прибрати стимули? На місцевому рівні, де депутати працюють на громадських засадах, це може відгукнутися найбільш важко для демократії: негативним відбором і подальшим відчуженням.

У Верховній Раді зараз 401 депутат, в тому числі 235 депутатів “Слуги народу”, “монокоаліції”. Коаліція діє, коли в ній щонайменше 226 депутатів – це число не залежить від загальної кількості членів парламенту. Голова фракції СН Давид Арахамія нещодавно говорив, що 17 “слуг” написали заяви на складення повноважень, але їх не збираються задовольняти.

У разі руйнування коаліції Рада має або протягом 30 днів сформувати нову, або Раду має бути розпущено і призначено чергові вибори.

“Також парламент може ухвалювати закони, якщо проголосували не менше 226 народних депутатів, – пояснює Андрій Магера. – Чим менше буде депутатів, тим важче буде створити коаліцію і проголосувати за прийняття якого-небудь закону, або ухвалити кадрове рішення, або подолати вето президента, для чого потрібно 300 голосів”.

Рада також стає неповноважною, якщо в ній менше 300 депутатів. У України ще є запас, але кількість парламентарів буде у будь-якому разі неухильно зменшуватися: щодо низки депутатів відкрито кримінальні провадження, інші хворіють, помирають, переходять на інші посади, тощо, притому частину з них обрано на мажоритарних округах, або по списках забороненої ОПЗЖ, тобто, замінити їх, як тих, кого обрано по партійних списках, неможливо.

“Жоден фахівець не дасть відповіді, що робити з виборами, якщо війна затягнеться”, – каже Павло Романюк.

За допомогою механізму стримувань і противаг Конституція запобігає узурпації влади в умовах воєнного стану. Президент і парламент взаємозалежні при запровадженні воєнного стану: президент видає відповідний указ, Рада його затверджує. Якщо парламентарі запідозрять главу держави в намаганні захопити владу, або навпаки, одна із сторін не вичнить відповідних дій з продовження воєнного стану.

“А якщо воєнний стан не продовжують, Виборчий кодекс визначає строки, коли має бути розпочато виборчий процес і коли мають відбутися вибори”, – зазначає Романюк.

Втім, попри низку випадків імовірного застосування адмінресурсу, як у змаганні з невигідними мерами, Зеленському поки важко всерйоз дорікнути в диктаторських замашках.

Можливо, це мрія диктатора, як в росії, панувати роками навіть без “виборів”, але якщо вашим диктаторським амбіціям не дають розвинутися активне громадянське суспільство і пильні іноземні союзники і донори, абсолютна влада навряд чи можлива. А в Україні від президентської роботи можна рано чи пізно втомитися, особливо коли на місце ейфорії і загального захоплення приходить суспільна втома і роздратування.

“Це не право, це обов’язок президента виконувати свої повноваження, поки його не замінить обраний наступник”, – підкреслює Магера.

Дехто вважає, що Володимир Зеленський зацікавлений не у продовженні своїх повноважень на невизначений термін завдяки воєнному стану, а у проведенні виборів якнайскоріше, поки у нього ще зберігається високий рейтинг. Протягом 2023 року поширювалося чимало чуток про те, що у Зеленського тихцем напрацьовують законодавчу базу для організації виборів.

Павло Романюк зазначає, що для організації, насамперед, післявоєнних виборів сьогодні “Опора” разом з іншими громадським організаціями й органами влади працює над пропозиціями законодавчих змін, оскільки після завершення війни вибори потрібно буде провести у стислі терміни: часу для напрацювання якісного законодавства може не бути.